其一，保护规范理论中的权利仅仅指涉案行政行为依据法律规范所保护的权利，而不指公民在行政行为作出之前获得的行政法上的既得权——如特许经营权获得人被依法吊销许可时，合法性与侵权性依然是分裂的。
2. 旨在保证粮食生产的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过粮食政策的实施、种田科学工作的推进、保证耕地面积等行为规范的设定，来推进耕地资源建设。1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）则通过决不放松粮食生产，积极发展多种经营的举措式规定，就粮食生产必须抓得很紧原则的实施方式予以了列明。
2007年国务院《政府工作报告》对一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线的红线定性和坚决实行最严格的土地管理制度的原则阐明。[91] 陈美球、洪土林、刘桃菊、王艳华：《落实耕地占补产能平衡的思考》，《中州学刊》2018年第1期。探究所涉条款的价值目标旨在围绕相应的动机取向、措施手段与规范体系，来分别予以识别、厘清和评判。[108] 祖健、郝晋珉、陈丽、张益宾、王娟、康丽婷、郭稷桁：《耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析》，《中国农业大学学报》2018年第7期。[119] 牛善栋、方斌：《中国耕地保护制度70年：历史嬗变、现实探源及路径优化》，《中国土地科学》2019年第10期。
[68] 即《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。[110] 汪晓帆、郝亮、秦海波、苏利阳、刘卓男：《政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究》，《中国土地科学》2018年第12期。在没有辩护律师参与或者辩护律师参与范围极其有限的情况下，法院总有直接接受公诉方案卷材料及其认定事实结论的倾向，既无法将侦查机关收集的证据材料排除于法庭之外，也无法拒绝侦查机关庭前业已形成的事实认定。
[35] 参见三明市金马木业有限公司不服三明市三元区劳动和社会保障局工伤事故决定案，载祝铭山主编：《劳动和社会保障行政诉讼典型案例》，中国法制出版社2004版，第1-9页。[30] 参见夏小松诉富阳县公安局治安处罚裁决抗诉案，引自北大法宝司法案例数据库，法宝引证码 CLI.C.380850。表面上看，刑事诉讼法官面对的是公私关系，能比较单纯地判断犯罪行为的构成并予以量刑。贵州省人大最后做出的法律解释则认为一捏响有光有声有污染，需要禁放。
在刘自荣案中，劳动局对刘某不予工伤认定的理由有两点：一是刘某不在工作的时间和区域内，因不安全因素所受伤。[58] 参见最高人民法院发布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之二：方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚一案，浙江省杭州市中级人民法院（2015）浙杭行终字第254号。
[7]在廖宗荣案中，廖某拒不承认违反禁令左转弯这一违法事实。法院只有在必要时才可以推翻行政解释，同时对行政解释有司法审查权限，法院保留对行政解释的最后权威解释权。[19]根据国家税务总局三个个案批复，[20]不能不考虑主观故意这个因素，然而主观故意的考察并不能成为认定偷税行为的障碍。本案中法院立论的事实基础是：已经审查了相对人的行为是否构成商标侵权，判断是否构成混淆或近似混淆，是否造成市场混淆。
法院有时会指出相对人违法行为中是否有明知、故意、过失因素，是否构成故意违法行为。[34]在某一工伤认定案件中，如何判断当事人的窜岗行为是一般违章还是蓄意违章？法院审理认为：申请工伤认定的第三人为了完成工作而受伤，主观上是为了单位利益，客观上是在工作时间和生产区域内受伤，没有证据证明他的受伤结果是本人恶意为之。换句话说，不审查相对人违法行为（合法行为）的认定和量罚过程、合法性合理性，则不可能实质地保障相对人权益，也不可能实质地解决行政纠纷。[18]但是，税务工作人员则认为，根据现行法律法规，当事人的主观故意不是认定偷税行为的必要构成要件。
[36]我们反对法院自己不做判断而是采纳行政机关的判断。双重行为审查可能导致法庭审查实际上背离了行政诉讼制度设立的行政行为合法性审查的目的，但是距离相对人权益保护的立法宗旨更近一步了。
在大陆法系，行政机关的判断余地范围在缩小，有时甚至被推翻。类似的相对人实体权利或程序权利审查案件还有许多。
作者简介：于立深，法学博士，东南大学法学院教授。实践中，法院须要直接回应行政相对人是否违法的法律依据问题。[42] 参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第147-151页。其中的司法审查界限是，如果没有违法或者明显的瑕疵，法院应该接受行政机关对相对人违法事实的认定，而非全部重新审查并由法院做出相对人违法行为的判断。在大昌公司案中，其销售的进口巧克力饼干中英文营养成分表数值不一致，不符合 GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》，违反了《食品安全法》，被处以没收违法所得和罚款。法院有权查明和审查相对人违法行为（合法行为），其切入点主要是事实审，也可以有法律审，其目的都是保障相对人权益之行政诉讼立法目的的落实。
第三，法院不能审查行政决定作出的思考过程。重点是形式审查和重要事项的审查。
更主要的问题是忽略了行政机关对事实认定和法律解释、法律规范适用的专业技术性优势。尊重政治的外交的决定。
[22]陈瑞华教授指出，根深蒂固的侦查中心主义的诉讼构造，可能架空了法院审判过程，对法院审判产生较大的影响。[12] 参见丽水市莲都区周永杰木制品加工厂与丽水市生态环境局、丽水市人民政府环境保护行政管理（环保），浙江省青田县人民法院（2019）浙1121行初91号行政判决书。
正因为如此，在行政诉讼以行政行为为核心的司法审查模式中，相对人违法行为处于附带审查的地位。设定司法审查限度的目的，在于防止司法过分干预行政裁量，法院应给予行政裁量必要的尊让。税务稽查部门对第六十三条有不同的理解，全国各地税务稽查局在偷税认定上衍生出四种不同的处理方式：（1）偷税定性不考虑主观故意。最高人民法院并没有正面回答是否属于烟花爆竹，而是将一个事实问题演化成了法律问题，即贵州省人大地方法规对地方政府规章的解释有效，省人大具有对一捏响性质认定的权力。
在司法审查方法上，行政诉讼审查也是一种综合审查，既包括事实审查和法律审查，也包括裁量审查和实质审查，但不是形式审查。在司法方法上，对相对人违法行为的审查必然涉及对行政裁量、不确定法律概念、法律规范适用、违法行为构成和归责的审查，法院应该权衡公益与私益的保护关系，尊重行政机关的自主判断权，谦抑行使司法权。
[9] 参见王贵松：《一对一证据的审查与认定——廖宗荣诉重庆市交警二支队行政处罚决定案评析》，载《华东政法大学学报》2012年第3期。[44] 参见公安部《关于根据实验室检测结论认定吸食甲基苯丙胺违法行为有关意见的批复》（公复字〔2015〕1号）。
[30] 夏小松案的核心问题是：造谣惑众，煽动闹事系一种还是两种行为？公安部批复认为系两种行为，可分别处理。如果有共同的故意或过失以及共同的行动，则本案中相对人构成了共同违法行为，而不是多个独立的违法行为。
鉴于法院自身权力或司法制度能力有限，法院有时会主动放松甚至排除某些司法审查的形式标准。法院对侦查结论的形式审查和确认过程，使自己失去了自行产生诉讼结论的能力。最高人民法院审理认为，公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》规定将火雷管改为电发雷管属非法行为，而刘某等人是将瞬发电雷管改制为延期电雷管，不符合该批复规定情形。[23] 刑事诉讼中暴露出来的最大司法问题是：法院在审判中应该如何对待侦查结论和检察决定？在事实和规范方面是否以及如何审查侦查机关和检察院的证据和法律结论？法院是在形式上接受还是实质审查其他机关的事实和决定，这关系到审判中心地位制度能否确立。
法院对行政行为的合法性合理性审查无法排除对行政相对人违法行为的审查，因为相对人违法行为认定是行政行为有效或无效的前提条件，或者说相对人行为是行政行为事实的一部分。检察院通过退回补充侦查、撤回起诉、重新起诉等程序倒流措施，迫使法院接纳和认可侦查结论。
《浙江省居住出租房屋消防安全要求》《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》和《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》被提起附带审查。例如，对偷税行为的界定，税务行政机关或经济侦查的公安机关的判断更可能具有专业性。
原审法院未对该项法律事实与被诉处罚决定之间的关联问题进行综合判断，应当进一步查明。所以，在相对人行为违法性的法律审和事实审上，法院应该尊重行政机关的第一次判断权，以及认识到法院自己的司法监督和矫正权力的限度。
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